刘尚希

　　深化财税体制改革是全面深化改革的突破口，是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。自十八届三中全会以来，财政部门在完善预算法推进依法理财、实施规范完整的预算制度、规范地方债务管理、加强预算执行绩效、有序推进税制改革、完善转移支付制度等方面都提出了改革新举措，取得了一定成效，并得到社会各方面的积极评价，构建现代财政制度取得了新进展。

　　“立柱架梁”的改革在不断推进

　　五年来，通过“立柱架梁”的改革，具有全局性、支撑性的财税体制框架渐渐形成。预算制度改革、税制改革和财政体制改革三位一体的改革框架已经基本建立，机制层面、管理层面的改革也在同步推进。

　　在预算制度层面，初步搭建了现代预算管理制度基本框架。预算管理制度改革动手最早、力度最大，是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中，最重要的进展是2015年正式实施了新修订的预算法。预算制度改革的目标是建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度。经过几年的努力，阶段性效果已开始显现：现代预算管理制度的基本理念得以确立；以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立，预决算公开透明取得一定成效；地方政府债务管理及风险预警制度正在建立健全；多项具体制度改革有序推进。

　　在税制改革层面，围绕“建立公平统一、调节有力的现代税收制度”这一目标，纳入本轮改革的内容包括启动增值税、消费税、资源税、环境税、个人所得税、房地产税六个税种的改革；配合相关改革，修订税收征管法。目前，增值税、资源税改革任务进展明显，环境税立法已完成并已经实施，消费税改革部分启动，税收征管体制改革已启动，个人所得税、房地产税处于改革方案设计完善阶段。

　　在财政体制改革层面，中央与地方事权、支出责任划分以及收入划分正在不断推进。一是公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，明确自2016年5月1日起，作为未来2—3年内的过渡方案，以2014年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这是弥补营改增后地方财力，兼顾中央和地方利益的过渡性举措。二是2016年8月，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，在将事权与支出责任聚焦于财政事权和支出责任的条件下，主要推进中央与地方财政体制改革。三是2018年2月，国务院办公厅印发《关于基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革方案》，将由中央与地方共同承担支出责任、涉及人民群众基本生活和发展需要的义务教育、学生资助等基本公共服务事项，首先纳入中央与地方共同财政事权范围。同时，制定基本公共服务保障国家基础标准；明确中央与地方分担比例，根据不同地区财力状况，中央分担比例简化归并为五档；设立共同财政事权分类分档转移支付，对共同财政事权基本公共服务事项予以优先保障。方案的出台，有利于明确基本公共服务事项政府间职责，提高基本公共服务的保障水平，推进基本公共服务均等化，并为后续分领域财政事权和支出责任划分改革提供引领。

　　优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安，可称之为财政的四大功能，也是新的历史时期评估财税体制改革的标准。对照上述四个方面来评估，当前的财税体制改革已经完成了阶段性改革目标，相关功能得到了完善，现代财政制度的职能作用得到了初步发挥。如通过设立政府引导资金、政府和社会资本合作、政府购买服务等方式，优化引导资源配置；通过营改增改革，从制度上解决货物和服务税制不统一和重复征税问题，促进社会化分工协作，激发企业活力，优化产业结构，维护市场统一；通过推进基本公共服务均等化，进而缩小全国各地机会的不均等，促进社会公平；通过税收法定、预算法定等改革，强化财政的治理功能，避免公共风险和危机，为实现国家的长治久安奠定基础。

　　此外，经过五年来的改革，财税体制改革的基础性、支撑性作用，对其他领域改革的牵引、辐射和倒逼作用已初步显现。尤其在供给侧结构性改革去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板五大方面，财税改革均发挥了积极作用。

　　从整体上把握公共风险，提升化解公共风险的能力

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，突出体现财政在公共风险治理中的特殊作用。而我们所面临的公共风险不能从哪一个领域的风险孤立地看，特别是财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。由于各种风险本身就存在不确定性，且相生相克，因此，必须从整体上把握公共风险，提升化解公共风险的能力。具体来说，需要放在新时代背景下，站在新的历史方位当中，从财税体制改革入手，强化财政的风险治理功能，使财政作为国家治理的基础更牢固，作为国家治理的支柱更结实。

　　第一，以化解公共风险为着眼点，为改革注入确定性。由于整个改革进入“深水区”，加上经济进入新常态和国际环境的复杂多变，构建现代财政制度仍面临着风险与挑战，改革的任务依然十分艰巨。财政本身特点决定了它位于经济、社会、政治制度发挥作用、自我更替的中枢。深化财税体制改革必须以化解国家治理中的公共风险为着眼点，而其中的关键是统一国家财权。同时，要权衡好财政风险与公共风险的关系，处理好民生与发展的关系，强化财政、金融和经济风险统筹管理，形成改革合力。

　　第二，以构建中央与地方财政关系为主线，按照“一体两翼”的路径推动财税体制改革。财税体制改革按照预算、税制、财政体制的顺序依次进行，这与当前的实际情况已经不相适应。应当将三者视为整体，以财政体制为主体，以预算、税制为两翼来整体推进财税改革，形成“一体两翼”相互支撑的改革效果。以财政体制改革为主体，特别需要进行中央与地方的事权、财权的改革，理顺各级政府的职责。在推动财政体制改革，划分财政事权和支出责任的过程中，实际上就能反推预算改革和税制改革，前者也为后者提供了目标和方向。

　　第三，从两级治理出发，完善中央与地方财政关系。一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应。中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇，其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求，符合激励相容，有利于调动地方的积极性。二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下，让地方有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性，让国家充满活力的前提，也是保障国家稳定统一，活而不乱的条件。

　　第四，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。推进国家治理现代化，深化财政改革，预算权的完整和统一是当务之急，迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面，真正实现预算的完整性。理顺预算权力结构，完善预算决策机制，强化公民对预算的参与，实施全面绩效管理，解决办事和花钱“两张皮”的问题。

　　第五，建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系。防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向，建立有效的辖区财政责任机制，这是省以下财政体制改革的核心。要明确辖区内的横向财政平衡责任，明确辖区内的纵向财政平衡责任，并从完善国家治理体系高度推进营改增后地方税改革。

　　第六，强化资金统筹，提高财政支出效率。财政资金使用反映国家治理的状态，是一个庞大而又有机的系统，必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，有序协同、形成合力。统筹财政资金，不是简单归堆集中，也不是简单集权，更不是放松预算约束随意调整预算，而是要立足眼前，化解存量固化，优化支出结构，更要放眼长远健全体制机制，明确主体职能，强化责任，形成财政资金充分、有效使用的良性循环，发挥财政在国家治理中的作用。强化资金统筹使用，要健全资金使用绩效与分配挂钩机制，存量资金或结余资金与预算安排挂钩，探索建立预算安排与支出绩效挂钩机制，防止部门利益绑架财政安排。

　　第七，与其他相关改革的协调。财税体制改革虽然是总体改革的切入口和“牛鼻子”，但也不能单兵突进，还需要其他改革的协调配合。国际、经济、社会的不确定因素都会影响改革的进程和效果。因此，要加快要素市场化改革，促进金融“血液”有效循环；推动政府治理改革，警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”；将宏观调控升级为宏观管理，并把防范重大风险放在首位。 （作者系中国财政科学研究院院长）